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摘要：县域跨域协同是破解基层跨行政区划公共事务治理难题的利器。目前县域协同存在着权责配置有限、协商权限不足、事务时效要求高和常规模式不相匹配等结构性矛盾，反馈模糊、信息繁杂、责任弱化等问题也使效能不能被充分发挥出来。因此需要对场景进行细分、制订差异化的方案来减少协调的成本、梳理重要的反馈节点、搭建共享的端口、创建预警的机制来缩短处置的时间、创建分层的评估体系来明确主体责任。河口县实践证明，确定发起人、执行人、裁决人三大主体的权责界限，并形成起全流程闭环流转的体制，加上公平与效率并重的利益联结机制，是县域跨域协同有效运行的基本条件，具有一定的基层治理现代化参照意义。

关键词：县域跨域协同；边疆治理；协同运行机制；基层治理效能；河口县

中图分类号：D630

0 引言

基层治理现代化是国家治理现代化的重要课题，跨行政区划公共事务处理长期是基层治理的普遍难题。县域作为基层行政层级，权责偏重事务执行、协商权限有限，难以满足跨域事务的时效性与精确性要求。随着区域一体化加速和人口流动加剧，跨域事务频率与复杂度持续上升，县域治理压力不断加大。边境县域在跨境事务协调和多元力量整合上面临更多特殊挑战，治理环境更为复杂。河口瑶族自治县地处中越边境，是县域跨域协同与跨境协调的典型代表，具有重要研究价值。然而，现有研究对县域跨域协同机制的构建逻辑和运行细节关注不足，边境县域特殊场景下的协同实践探讨尤为稀缺。本文以河口县为案例，从机制构建与运行维度展开分析，以期为一般县域及边境县域优化跨域协同机制、提升治理效能提供参考。

1 边疆治理的河口实践

1.1 河口县边疆治理概况

河口瑶族自治县位于云南省南部，与越南老街省接壤，国界线长193公里，拥有2个国家一类口岸，是面向东南亚的重要门户。全县面积1332平方公里，下辖6个乡镇，人口约11万，边境线长、通道便道众多，设有50个责任管控段和89条原始民间通道，地形以山区为主，管控难度大。近年来，随着中越经贸和人员往来日益频繁，河口县在享受开放红利的同时，也面临跨境违法犯罪、通道管控、涉外婚姻管理等治理难题，加之县域内部发展不均衡、治理资源短缺，边疆治理效能提升受限。为此，河口县提出以党建为引领、多元参与、协同联动、全域覆盖的治理思路，整合党政军警民各方力量，以跨域协同机制建设为切入点，着力破解跨部门、跨区域、跨境域治理困境。

1.2 河口县边疆治理主要实操做法

河口县在边疆治理中形成了以“七步联动”工作法为核心的跨域协同体系，涵盖事务研判发起、协作确认、上级备案、跨县邀约、磋商清单、联合处置及成果验收七个环节，形成全流程闭环，各阶段权责明确，确保跨域事务处置规范有序。同时，依托党政军警民联席会议，整合驻地部队、公安、边管、海关等多方力量，设立三级段长与下沉派出所所长，实行混编巡逻与联防所驻守，实现力量就近布控与快速响应。信息共享方面，依托综治与指挥平台，整合视频监控、物理拦阻报警、通行数据等资源，实现跨部门信息同步，并建立超期反馈预警机制，保障信息传递效率；对越合作则通过定期会晤与信息通报，保持跨境事务常态化沟通。利益联结上，按事先约定比例分摊成本，将治理成效纳入各方绩效考核，并对一线人员给予执勤补贴与绩效奖励，有效调动参与积极性。

1.3 河口县边疆治理取得成效

经过持续探索，河口县已构建覆盖事务发起、对接、处理、验收全过程的跨域协同制度体系，“七步联动”工作法推动跨域事务处理由临时协商转向规范化运作，各主体认知度和接受度明显提高，响应效率显著提升。党政军警民力量有效整合，扩大了边境管控覆盖面，常态化混编巡逻、物理拦阻与技防体系不断健全，跨境违法犯罪得到遏制，边境治安总体稳定，经验可供周边地区借鉴。对越合作方面，定期会晤与信息通报覆盖边境管理、疫情防控、防灾减灾等领域，跨境婚姻家庭管理和边民纠纷调处逐步依托外事渠道建立信息互通，部分事项实现定期交流与个案合作。长期宣传教育增强了边民守边护边意识，抵边村寨群众自愿参与巡边护边，“人人都是哨兵”的群防群治氛围渐浓，群众自发队伍辅助支撑联防联控，缓解了专业力量压力。

2 河口县边疆治理现存突出问题

2.1 戍边队伍建设层面

一线巡防力量不够的现象还比较严重。全县边境线长193公里，要管控50个责任段和89条原始通道，但是基层管控力量的增长不能和任务量的增加同步，各个边境乡镇普遍存在着线长、点多、人少的结构性矛盾。乡镇、部门收到协管指令以后内部资源整合、任务分配等各方面的反应速度较慢，从而扰乱了协调秩序。队伍的专业化程度有待提高，边境管理法规政策知识缺乏的一线联防队员、界务员处理复杂跨境事务能力差，培训体系不健全、频率低、针对性不强。队伍稳定也会受到影响，由于其工资报酬与工作压力、危险系数不成比例的关系，人员频繁流动，而且工作生活条件恶劣，长期在联防所执勤的人员工作积极性不高。除此之外，320名三级段长以及35名下沉派出所所长的统筹协调权限边界不清，多头指挥的现象时有发生，各个涉边力量之间的职责衔接出现间隙，联合处置指挥链条不畅。

2.2 安防硬件布设层面

边境物理拦阻设施存在覆盖的缺口，在地形复杂的、施工难度大的地方还没有对一些原始通道、便道进行封闭，特别是对于一些自然侵蚀、人为破坏比较严重的地方，建设进度慢于管控的需求。已建成设施中部分地段由于自然侵蚀、人为破坏而造成老化破损，维护维修跟不上。技防监控体系覆盖不全，视频监控点位存在盲区，偏远地段没有被覆盖进来，已经安装好的设备由于山区的气候和电力供应不稳定而经常出现故障、在线率低的情况，在夜间以及恶劣天气时监控的效果也不好，热成像、红外夜视等先进的设备数量较少。县级财政压力大，改善类项目大多依靠上级转移支付，审批时间长，造成安防硬件建设推进缓慢。另外各个系统之间的安防设施缺少有效的整合，各个部门建设的设施之间存在重复或者衔接不畅的问题，不能充分发挥出整个系统的整体效能。

2.3 跨境管控服务层面

跨境违法犯罪打击时效性需要加强。河口县同越南老街省已经建立起定期会晤以及信息交换的制度，但是就案件协查，嫌疑人移交，情报分享这些操作层面而言，由于存在法律程序的不同之处以及沟通途径的制约，协调过程往往比较漫长，从而使得快速响应并开展精确打击的能力受到阻碍；对于某些案件所牵涉到的证据获取与保存问题，也存在着由于跨国司法合作制度的制约而造成的调查困难状况。跨境通婚和务工人员管理也存在问题，一些人没有办理合法的居留手续，处在管理服务的覆盖范围之外，底数不明、动态掌握不及时，存在着治安隐患和边民生活的不便等问题，身份核实、居留管理、权益保障等制度化安排不够健全，服务管理的精细化程度不高。另外，跨国自然灾害应对协作机制还不稳定，双边联动以信息通报为主，实质性救援协作、医疗支援等制度化的安排很少；跨境疫情信息共享与联防联控长效机制还需巩固，突发公共卫生事件下跨境协调能力还有待提升。

2.4 群众宣传教化层面

边境群众法治意识及守边意识有高低，个别抵边村寨群众知晓边境管理法规数量少、认识低，对跨境违法犯罪的危害性有所不知，偶尔加入或牵连至非法出入境、走私之类违法乱纪行为当中去，还有些人对于祖国边疆界限与国土安全部分的思想认识不清，抵御外来侵扰的意愿不强、行动不主动。宣传工作覆盖面、精准度不高，现有的活动多以集中宣讲、发放资料等方式进行，对于边远村寨群众的覆盖率较低，内容针对性、吸引力较弱，对于跨境婚姻家庭、边民互市等重点人群的差异化宣传教育不够充分，不能形成人人都是哨兵的群防群治局面。宣传载体和手段相对单一，新媒体的应用程度不高，不能很好地满足少数民族群众日常生活方面的宣传需求，民族语言的使用也存在问题，使民族语言和方言的运用受到制约。宣传教育常态化机制还没有形成，存在着“运动式”宣传的痕迹，效果不能得到持续的巩固。

3 新时代河口县边疆治理优化路径

3.1 深耕党建赋能，夯实边境戍边阵地

以党建为引领，构建“县—乡（镇）—村（社区）—抵边联防所”四级党组织联动体系，实现党的组织和边境一线工作全覆盖。强化边境乡镇党委对治理资源的统筹调配，明确党委书记为边境管控第一责任人，筑牢戍边组织支撑。深化党政军警民联席会议制度，由定期会商转向即时联动，成立专项工作组，针对不同边境事务设置快速反应渠道，推动边防委、外事办、公安、边管等部门信息互通、任务共担、行动同步，防止“联而不合、商而不决”。在边境村寨和联防所推进国门党建、“边境党旗红”等品牌创建，将党组织战斗堡垒作用具象化。将边境管控成效纳入基层党组织书记年度述职评议，以党建考核压实戍边责任，确保阵地坚强稳固。

3.2 优化队伍结构，稳固基层戍边力量

科学核定各边境乡镇和联防所最低人员配备标准，争取上级编制和员额支持，逐步充实一线管控力量；探索建立动态调配机制，重大活动和敏感时段从非边境乡镇抽调人员支援一线。建立分层分类的培训体系，对新入职人员进行边境法规、查缉技能、应急处置、群众工作等各方面的系统培训，对在职人员进行定期轮训和实战演练，提高应对复杂情况的能力；鼓励参加专业资质认证，培养业务骨干。提高一线联防队员、界务员的工资待遇，实行与工作量、风险相挂钩的工资增长机制；改善抵边联防所的工作及生活条件，落实好基本生活保障；健全职业发展通道，对工作业绩突出的人员予以政策扶持和晋升机遇。进一步明确下沉派出所所长、三级段长统筹协调的权限，减少多头指挥，保证基层戍边力量中所长、段长的领导地位，巩固戍边队伍的基础。

3.3 补齐安防短板，完善立体戍边布设

推进物理拦阻设施建设，全面摸排未封堵通道与便道，制定分阶段计划优先封堵高风险路段，加强日常巡查维护，确保设施完好，对复杂地形采取多种技术手段联合布防。完善技防监控体系，加密视频监控点位，消除偏远地段及夜间、恶劣天气监控盲区，增配热成像、红外夜视、雷达预警等先进设备，提升全天候监控能力，健全运维保障机制，确保系统在线率与完好率。推动安防资源整合，打破部门壁垒，按照“统一规划、统一标准、统一平台”原则，实现边防、公安、边管、海关等系统设施互联与资源共享，推进指挥平台智能化升级，运用大数据、人工智能强化风险预测、提前预警和指挥调度能力。

3.4 深化双边交流，细化跨境人群管控

完善跨境事务协调机制，在目前的定期会晤、信息通报的基础上，推动同越南老街省及有关县市就案件协查、嫌疑人移交、情报共享等事项制订具体的操作规程，创建起跨境执法快速反应通道，创建起专门联络员和快速处理机制，缩短协调时间，促使法律程序对接和证据互认的全面开展。提升跨境人员服务管理水平，全面摸排跨境通婚、务工群体，建立动态管理台账，做到底数清、情况明；简化跨境婚姻合法化办理流程，引导办理合法居留手续，减少管理服务“灰色地带”；健全权益保障机制，为跨境人员提供必要的基本公共服务。加强跨国自然灾害和公共卫生事件应对合作，在应急救援、医疗援助、物资调配等各方面构建起实质性的合作机制，不定期展开跨国联合演习，加强协同作战能力的建设，强化跨境疫情防控成果，创建起常态化的联防联控制度。

3.5 创新宣传方式，厚植全民戍边根基

丰富宣传内容和形式，摒弃单一化模式，充分利用短视频、微信公众号、村级广播等多平台传播渠道，制作出与边民生活、易懂的法治宣传产品，重视民族语言、方言的使用，提高可读性、可听性、可接受度；根据抵边村民、跨境婚姻家庭、边贸商户等不同的群体制定不同的方案，达到精准传播的目的。把边境安全、守边护边教育纳入到抵边村寨日常宣教体系当中，从青少年开始培养全民的国界意识和国土安全意识，完善群众参与激励机制，对主动报告边境异常情况、协助查获跨境违法犯罪行为者进行表彰奖励，推行“边境网格员”“护边员”等方式，将管控触角延伸到每家每户。推进宣传教育常态化制度化，把边境法治宣传列入边境乡镇、村（社区）年度工作计划，确定频次和覆盖面要求，创建效果评价体系，定时了解群众知晓率和认同度，因时而变，因势而动，有条不紊地开展宣传教育工作，从而实现边境法治宣传教育工作长长久远、持续不断。

3.6 加大资源倾斜，补齐基础保障短板

积极争取中央、省级边境转移支付、兴边富民、守边固边等专项资金支持，以县为单位安排县级财政预算优先保证边境管控基本支出；探索通过引入社会力量参与安防设施的建设与维护来推动基层安防基础设施的建设，并且在预算编制阶段建立最低保障机制来防范财政变化造成的损失。加快基础设施建设，把抵边联防所水、电、路、网等配套设施列入边境建设规划，优先安排、加快推进；改善巡逻道路通行条件，保证雨季和紧急情况下能够到达；协调通信运营商加大对边境一线网络覆盖力度，消除信号盲区，给信息传递和指挥调度提供可靠的通信保障。推进制度保障长效化，把行之有效的协同举措变成常态化制度安排，以规范性文件加以确认，防止人员变动或者政策更迭引发的衔接断层，主动对接上级主管部门，解决基层执行中出现的政策矛盾或者多重标准问题，创建起跟踪评价和动态调整的机制，保证制度体系一直跟上现实需求。

4 结论

本文选取河口县作为研究案例，从体系构建、机制运转、存在问题三个方面对县域跨域协同机制展开研究，并得出县域边疆治理中跨域协同共性规律与特殊规律。经由研究可知，跨域协同机制有效运转，要依靠明确的权责界定、完整的流转链条和公平且高效的利益联结准则来形成制度根基，并且要回应边境场景里多元力量整合、跨境事务协调以及国家安全敏感性这些特别之处。目前河口的实践取得了一定的成绩，但是对戍边力量薄弱、安保设施匮乏、跨境管理服务不到位等问题仍存在着。今后的研究应当着重于边疆治理数字化转型给跨域协同带来的赋能机制，探寻智慧边境创建同跨域协同制度的深度融合之路，推动产生更具解释力的边境县域跨域协同理论架构，给基层治理现代化供应更加普遍的知识。

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张贵花

中共河口县委党校